作者:于博 刘承昊
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核心观点
3月两会召开前,把握政策方向的关键在于部委会议和地方两会。观察前者重点在于识别政策抓手,观察后者则侧重于评估政策整体力度大小。本文将对近期地方两会进行全面梳理。
31省市召开两会,平均目标增速5.6%
以2021年各省GDP权重为基础,2023年各省市GDP增速目标的加权平均值为5.63%,较2022年低0.46pct。5省上调,23省调降,各省市GDP增速目标的偏离度同样放大。同时,北京和上海GDP增速目标并不一致,全国两会增速目标的“锚”似有扰动。结合2022年前三季度经济增速来看,各地调整目标并不是根据“疫情冲击”的严重程度而做出的调整。
因而,有必要思考三个关键问题:究竟该如何客观认识5.6%的加权GDP增速目标呢?两会经济目标增速的合理预期有多高?真实经济增长的锚又应当定在何处?
事实一:下调目标不等于“看衰”经济
从2016年经验来看,当年17个省市下调GDP增速目标,但22个省市全年实际增长好于年初目标。从GDP分项来看,当年正式中央经济工作会议强调的扩内需政策有力承托了增长。
因此,我们认为,处于经济下行期,地方政府制定经济增速目标时往往会更加稳慎保守,小幅下调经济增速目标并不等于“看衰”经济增长。
事实二:稳增长位次前提,扩内需力度不减
从工作目标来看,有17个省市的年度首要任务包含“稳增长”,比去年多4个。即便不是首要任务,“稳增长”、“扩内需”在相关省市工作目标的排位都在前1/2。就政策工具而言,地方稳增长的主要抓手在投资,8省上调固定投资目标增速,9省目标增速大于等于10%,整体积极。
因此,我们认为,地方政府依旧重视经济增长,且地方政府对“扩内需”的支持力度仍大。
事实三:收入目标不降反升,侧面反映“看好”经济
13省市上调财政收入目标增速,其中9省在下调GDP增速环境下上调财政收入目标增速。从历史经验来看,在地方财政收入增速转好的年份,经济多数转好。而从逻辑上看,在经济增长缺位的情况下,地方财政收入增速不太可能积极增长:1)中央转移支付基数较高,快速提高拉动率的概率较小;2)各地通胀目标一致且基本与去年持平,以通胀拉动名义增速的概率较小;3)不论是税基扩大,还是税收优惠退坡,都暗含了对于经济增长的乐观假设。
因此,我们认为,对于财政收入增速乐观,侧面反映了地方政府对于明年经济增长保持了乐观预期。这与稳慎对待GDP目标增速并不矛盾,且足以化解对于地方政府预期偏弱的担忧。
客观认识5.6%,期待“更好结果”
总结而言,虽然5.63%的加权GDP增速低于2022年目标,但其反映的主要是地方政府的稳慎态度。从重点工作和财政收入目标来看,地方政府对于今年经济增长整体乐观,且稳增长、扩内需政策的力度料将不减。
考虑到经济增长的长期趋势,我们认为,全国两会将全年经济增速锚定在“5%以上”是较为合意的。同时,政府工作报告可能提出类如“力争取得更好成果”的积极表态。而2023年实际经济增速预计在5.5%-6%左右。
目录
1.31 省市召开两会,平均目标增速 5.6%
2. 事实一:下调目标不等于“看衰"经济
3. 事实二:稳增长位次 前提,扩内需力度不减
4. 事实三:收入目标不降反升,侧面反映"看好"经济
5. 客观认识5.6%,期待"更好结果”
以下是正文
31省市召开两会,平均目标增速5.6%
地方两会是关键窗口,“条块结合”理解,有助于把握全年政策重点。正如我们在前期报告中所强调的,在3月两会召开前,把握政策方向的关键在于部委会议和地方两会的增量信息。观察前者重点在于识别政策抓手,观察后者则侧重于评估政策整体力度大小。
31省市公布GDP增速目标,加权增速5.63%,略低于2022年目标。1月中旬起,各省市陆续召开两会,政府工作报告公布GDP增速目标。以2021年各省GDP权重为基础,2023年各省市GDP增速目标的加权平均值为5.63%,较2022年低0.46pct。
各省目标调整方向不同,偏离度较去年更大。5省上调,23省调降,方向并不一致。同时,从目标增速的分布来看,今年31省市GDP目标增速的变异系数(标准差/均值)也大于2022年,反映各省市间目标偏离度更大。
同时,北京、上海目标差距拉大,全国两会增速目标的“锚”似有扰动。从历史经验来看,北京、上海两地的经济增速目标基本接近全国经济增速目标。然而,今年北京、上海两地GDP目标增速一降一升,方向并不一致,且绝对水平也有1pct的差距。
那么,各地调整经济目标的依据何在?会不会是根据2022年“疫情冲击”的受损程度调整了增速目标?我们认为,答案是否定的。以前三季度GDP增速为今年GDP增速的代理变量,我们发现“去年经济增速越慢、今年目标越高”或者“去年经济受冲击越大、今年目标上调越多”的逻辑都不具备解释力(线性估计的R方低,且系数小)。
那么,究竟该如何客观认识5.6%的加权GDP增速目标呢?两会经济目标增速的合理预期有多高?真实经济增长的锚又应当定在何处?
综合地方两会的多维度信息,我们认为,各省市对于经济增速目标的调整,更多地是一种“稳慎”考虑的策略性选择。我们发现,至少有三方面的事实证据说明,地方政府重视今年的经济增长、并且对经济增长充满信心。
事实一:下调目标不等于“看衰”经济
首先,从2016年经验来看,下调经济目标不必然说明第二年经济偏弱。
2015年末的宏观经济与政策环境与当下颇为相似。一是,2015年下半年经济明显转弱,2016年稳增长压力较大;二是,2015年末中央经济工作会议定调稳增长,态度坚决,推出多项稳增长方案,包括:减税、地产去库存等。
2016年17省下调GDP增速目标,但22个省全年实际增长好于年初目标。相比于2015年,2016年地方两会所公布的GDP目标增速17降、2升、12平,多数下调。但从全年实际表现来看,31个省市中有22个省份实际增速高于目标增速。
事实上,2016年经济企稳向好,扩内需政策有力承托经济转好。从OECD领先指数和制造业PMI来看,2016年上半年经济开始逐渐回稳,并在2016年下半年重新进入扩张阶段。而从三驾马车的拉动率来看,在外需相对萎缩的环境下,前三季度的投资和下半年的消费承托了经济增速保持在6.5%以上。
小结而言,处于经济下行期,地方政府制定经济增速目标时往往会更加稳慎保守,小幅下调经济增速目标并不等于“看衰”经济增长。
事实二:稳增长位次前提,扩内需力度不减
其次,地方政府对今年“稳增长”、“扩内需”依然重视,无需担心发力不足。
把“稳增长”作为首要任务的省份数量比去年更多,超过半数。我们详细梳理了31个省市的重要工作,我们发现,有15个省市以“稳增长”为首要任务。同时,有2个省份以“高质量发展”为首要任务,兼顾了产业升级与稳增长。综合来看,有17个省市的年度首要任务包含“稳增长”,比2022年多4个。这反映出,地方政府高度重视中央经济工作会议“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”的要求。
即便不是首要任务,“稳增长”、“扩内需”在相关省市工作目标的排位依旧靠前。将标准拓宽至各省市所有重点工作目标。除天津市 外,30个省市与“扩内需”有关的“稳增长”政策排位均在重点工作的前1/2,反映了重视经济增长在明年地方政府工作中的普遍性。
地方稳增长的主要抓手在投资,8省上调固定投资目标增速,9省目标增速大于等于10%,发力意愿仍强。相比于消费,地方政府在拉动投资方面的政策工具更为完善。而从固定资产投资增速目标来看,8升、6平、8降,表现相对均衡。同时,共有9省提出了10%及以上的增速目标。以上两点,均反映了地方政府发力扩内需的意愿并未减弱。
小结而言,地方政府依旧重视经济增长,多数省份将其视为年内首要任务。同时,地方政府对“扩内需”的支持力度仍大。
事实三:收入目标不降反升,侧面反映“看好”经济
最后,地方对财政收入增速保持乐观,侧面反映对于经济的乐观。
13省市上调财政收入目标增速,其中9省在下调GDP增速环境下上调财政收入目标增速。从31省市地方一般公共预算收入目标来看,有13个省市上调了目标,仅有4个省份小幅下调目标。在上调财政收入目标增速的13个省市中,有9个省市是在下调了经济增长目标的同时上调了财政收入目标。算上财政收入目标增速与上年持平的省份,共有13个省市对于财政目标的变化方向比经济增长的变化方向更为乐观,仅有上海是在上调了经济增长目标的环境下下调了财政收入目标。
从历史经验来看,在地方一般公共预算收入增速转好的年份,经济多数转好。综合GDP增速和OECD领先指标的年度均值变化来看,过去22年,仅有2001年出现了地方财政收入增速转好,但经济整体走弱的情况。多数年份,地方一般公共预算收入增速回升,往往意味着经济转好。
而从逻辑上讲,存在五种可能的情形,使得地方政府对地方财政收入增速保持乐观。除了经济增长转好以外,出现其余四种情形的概率并不大:
1)中央加大转移支付力度,但当前转移支付基数已处于较高位置。从2021年数据来看,中央转移支付占地方一般公共预算收入42.5%。尽管中央经济工作会议提及“加大中央对地方的转移支付力度”,但在高基数条件下,进一步抬高中央转移支付对于地方财政收入增速拉动力的概率较低。
2)通胀显著走强拉动财政收入的名义增长,但这一情形与各地区通胀目标并不自洽。一般公共预算收入增速与GDP增速不同,前者是名义增速,后者是实际增速。若部分省市调高财政收入增速是从通胀的角度考虑的,那么我们应当看到部分省市对通胀的容忍度相对较高。但从2023年地方两会的目标来看,30省将通胀增速定在3%,基本保持一致,并未出现地区间差异。
3)当前税收优惠力度不减,但税基扩大。税基扩大,往往缘于经济增长转好。这一情形暗含了对于经济增长的乐观假设。
4)税基不变,税收优惠逐步退坡。中央经济会议要求“保持必要的财政支出强度”,从政策制定者的角度看,若经济整体转弱,税收优惠退坡的概率不大。反向来看,税收优惠力度退坡,其实也隐含了经济转好的乐观假设。
小结而言,13省市上调地方一般公共预算收入目标增速,反映了地方政府对于明年经济增长保持了较为乐观的预期。这与稳慎对待GDP目标增速并不矛盾,且足以化解对于地方政府预期偏弱的担忧。
客观认识5.6%,期待“更好结果”
综上所述,虽然5.63%的加权GDP增速低于2022年目标,但其所反映的主要是地方政府的稳慎态度。从重点工作和财政收入目标来看,地方政府对于今年经济增长整体乐观,且稳增长、扩内需政策的力度不减。
正如我们在前期报告所强调的,2023年经济增长的主旋律是“潜力与信心”。经历了3年蛰伏期,中国经济正步入“重新站起来”的关键之年,经济增速向潜在增速收敛是大概率事件。而从长期来看,随着经济体量扩大,增长中枢在长期持续下台阶也是确定性事件。长期来看,中国经济的潜在增速也在向5%的方向收敛。
因此,我们认为,全国两会将全年经济增速锚定在“5%以上”是较为合意的。同时,全国两会政府工作报告可能提出类如“力争取得更好成果”的积极表态。而2023年实际经济增速预计在5.5%-6%左右。
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